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政府破产的国际样本

政府破产的国际样本
2013年07月22日07:27 来源:华夏时报

  据美国媒体报道,美国密歇根州底特律市政府出现债务违约,若债主不接受重组方案,底特律市可能会在未来30天内破产,从而成为美国历史上最大的破产城市。底特律市政府6月14日宣布,即刻暂停支付部分未担保市政债券的利息与本金,以保留现金维持运作。

  政府破产在中国人眼中是天方夜谭,但却在世界范围内真实地发生着。近年来,小到日本北海道夕张市、美国加利福尼亚州的奥兰治县,大到北欧国家冰岛的中央政府,都已发生了政府破产。而美国联邦《破产法》的第九章专门规定了可以提出破产申请的地方政府范围:不包括州的自治体,也就是州以下的市和县等。在美国历史上,政府申请破产的事也不止一次发生过。1981年以来,美国共有42起地方政府宣布破产的案例,其中10件发生在最近4年。2012年夏天就有3个地处加州的城市(斯托克顿市、马麦斯湖市和圣贝纳迪诺市)宣布破产,不过,这几个城市的规模都不大,像马麦斯湖市只有8000人。而底特律曾经是美国的第五大城市,著名的“汽车城”,如果最终走上破产的道路,将因其149亿美元的长期债务和60亿美元的短期债务,成为美国历史上规模最大的城市破产案。

  和企业、个人的破产一样,政府破产的原因同样是因为入不敷出,而最明显的标志就是不能按期偿还债务。底特律的情形也是如此。1950年代,因为通用、福特和克莱斯勒三大汽车公司总部齐聚于此,底特律曾经红极一时。但过度依赖汽车业的单一产业结构,为底特律后来的衰败埋下了伏笔。1979年,美国销售的汽车有90%都是三大汽车厂商生产的,到了2001年这一比例已经下降到了40%。2008年的金融危机更给了底特律致命一击:三大汽车公司裁员14万人,2009年,克莱斯勒和通用相继宣布破产。这使得底特律的税收急剧减少,但与此同时,医保社保和维持政府运作的开支却是刚性的,无法削减。很快,底特律陷入了借钱堵窟窿的恶性循环。2006年底特律市政府的财政赤字为1.73亿美元,6年后的今天已经飙升到3亿多美元。收入太少,支出太多,破产就只是时间问题了。

  底特律破产的最根本原因是汽车业的衰落,而近年来美国其它几个城市的破产,原因则各不相同。加州奥兰治县破产的原因是投资失败,该县财务负责人把资金投资于高风险的华尔街债券市场,造成了16.4亿美元的巨亏,不得不在1994年宣布破产,成为当时美国历史上最大的政府破产案;10年前,斯托克顿市由于毗邻旧金山高科技公司聚集的湾区,房地产市场兴旺一时。但次贷危机爆发后,房地产泡沫破裂,给斯托克顿造成的打击超乎想象。近几年,该市已经成为全美房屋法拍率最高的城市之一。

  而政府破产的直接后果是无力维持原有的公共服务。由于政府债券通常是机构投资者购买,很少有普通老百姓购买,因此如果从投资角度来说,政府破产对于普通老百姓影响不是很大。但通常地方政府破产之后,治安会变差,因为地方政府没有钱支付警察的工资,有些只能支付最低工资给警察,或者按照兼职水平来支付,令警力流失严重。斯托克顿破产后,政府不得不大规模削减开支,砍掉了1/4的警力,1/3的消防员和40%的公职人员。当地图书馆开放时间缩短了,扫大街的人数减少了,邮局不但加了邮费,而且取消了周末送货;公交车则砍掉了一半左右的线路,车费却不断上调;而在高校,学费出现了增加,很多部门鼓励提前退休。

  宣布破产之后,就是漫长而痛苦的财政重整时期,政府要通过开源节流,改善财政状况,逐步还清债务。而美国法律规定,除非面临自然灾害,禁止联邦政府对州和地方政府实施直接救援,这就意味着地方政府不可能通过联邦政府的帮助来转嫁危机,避免破产。美国的政治体制也决定了民众和企业不会怕政府,因此政府不可能赖账。以此观之,美国地方政府破产的发生,和明晰的中央地方关系、透明的财政运作、驯服了权力的政治体制和无所不在的监管有莫大的关系。而破产对地方政府来说也并不见得是坏事:从防范债务危机的意义上讲,明确可预见的破产机制可以使地方政府时刻具有危机意识,对举债发展有所顾忌,从而达到防范财政危机发生的效果;从化解债务危机的意义上看, 破产可以将政府债务控制在一定的范围内,财政重整则有利于地方政府的财政状况回归正轨。

  在2011年之前,中国的地方政府并没有举债权,但实际上却长期存在着较为严重的地方债务问题。分税制造成财权的上收和事权的下移,地方政府要发展经济和民生,靠卖地的收入远远不够,举债的冲动很强烈。而政府的预算约束是软的,预算执行的随意性很大,且缺乏强有力的外部约束和监督;地方政府和中央政府以及银行之间的权责不清,地方向中央伸手、强迫银行提供贷款的事司空见惯。最近曹妃甸开发区和工商银行之间的风波就是一例。这样一来,地方债务就成了一笔糊涂账,风险居高不下。近日,审计署发布36个地方政府本级政府性债务的审计结果,发现地方债务在继续扩张,这两年到期债务较为集中,到期债务基本依靠借新还旧滚动,一些地方政府严重资不抵债,只管借债铺摊子不管还等。今年全国两会期间,全国政协委员、审计署副审计长董大胜表示,目前中央债务规模在7.7万亿元左右,地方债在10.71万亿元,“考虑到部分地方债存在一定浮动性,估计,目前各级政府总债务规模在15万亿元至18万亿元之间。”而当下,地方政府的换届刚完成不久,新一轮的大项目热已经初现端倪,这意味着地方债将再攀新高。

  因此,国际性的投行和媒体很长时间以来都认为,地方债是威胁中国经济安全与社会稳定的头号杀手,中国将有可能因负债累累而导致财政上的崩溃。当然,这一幕至今并没有发生,这是因为地方政府自有应对之策:一是赖债不还,地方政府拖欠开发商的钱,开发商就拖欠包工头的钱,包工头就拖欠农民工的工资;二是加快卖地,把地从农民手中廉价收购过来,以天价卖给开发商,开发商再推高房价卖给百姓;三是由上级政府乃至中央政府还钱。这几种办法,最终买单的还是老百姓。但人人都明白,这些做法已经难以为继。在这种情况下,美国地方政府破产所提供的第四种选择,就具有了别样的意义。

(赵灵敏)
[责任编辑:李鲁杰]

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